Nedávno prebehlo medzirezortné pripomienkové konanie k súboru zákonov o výstavbe a územnom plánovaní. Navrhované zmeny sa zásadne dotknú nielen práv obyvateľa, ale najmä originálnych kompetencií obce alebo mesta. Rozhodnutie prispieť vyjadrením svojho názoru k diskusii o navrhovaných zákonoch a vyhláškach touto formou je najmä informačného charakteru. Ak niekto vzhľadom na rozsah navrhovaných zákonov a vyhlášok nemá časový priestor sa s ich obsahom podrobne oboznámiť, ponúkame pre získanie aspoň základnej predstavy zopár postrehov k ďalšej diskusii.
Súčasné znenie zákona o územnom plánovaní a stavebnom poriadku si skutočne žiada zmeny. K tejto téme existuje nielen množstvo kvalitných monografii s komentárom od významných autorov z oblasti právneho akademického prostredia, ale tiež rozsiahla ustálená rozhodovacia prax. Spolu s uznávanými znaleckými organizáciami existuje predpoklad kvalifikovaného precizovania právnych noriem tak, aby boli dosiahnuté ciele, ako napr.:
– odstránenie neželaných rozporov
– spresnenie nejednoznačného znenia právnych noriem
– doplnenie ustanovení tak, ako si ich prax a rozhodnutia súdov vyžiadali.
Zaujal ma verejne publikovaný anekdotický príbeh o človeku, ktorý sa dozvedel o odstránení svojej stavby až v deň, keď mu dom prišli zbúrať buldozéry. Chápem, že účelom bolo expresívnym prirovnaním upútať pozornosť na pripravovanú legislatívu. Podmienky pre vznik takejto situácie ale zákon nevytvára. Odstránenie stavby prebieha podľa návrhu zákona etapami schvaľovania zámeru a v druhej etape schvaľovaním projektu odstránenia stavby a jeho obstaranie prebieha primerane spôsobom, ako príprava stavebného zámeru.
V stručnosti, prvým krokom je vypracovanie návrhu zámeru, jeho prerokovanie, rozhodnutie o zámere, vypracovanie projektu asanácie, jeho prerokovanie a overenie. Stavebný úrad vlastníkovi ukladá povinnosť obstarať potrebnú projektovú dokumentáciu a vlastník stavby, ktorú je zamýšľané odstrániť, má právo podať podnet na preskúmanie takéhoto nariadenia stavebného úradu. Problémom je však doručovanie cez nový informačný systém a/alebo verejnou vyhláškou a úradnej tabuli obce. Vlastník stavby, o ktorej bolo rozhodnuté, že sa má odstrániť, môže podať podnet na preskúmanie rozhodnutia. Avšak to len do 14 dní od dňa, ktorý nasleduje po poslednom dni zverejnenia na verejnej úradnej tabuly. Bez preukázania doručenia, poučenia o právach. Právo patrí bdelým a obyvatelia svojej obce budú donútení zaujímať sa o veci verejné, nakoľko sa ich bezprostredne dotýkajú.
Predkladateľ sa však rozhodol ísť cestou zrušenia doterajších všeobecne záväzných právnych predpisov a predkladá návrh zákonov a vyhlášok, po prečítaní vyvstali pochybnosti, či je táto forma zmeny stavebného poriadku a územného plánovania správna. Podstatne sa totiž mení nielen proces územného a stavebného konania, ale najmä postavenie obce/mesta v procese územného plánovania a obstarávania územnoplánovacej dokumentácie. Informácie, že novovytvorený ústredný orgán štátnej správy prevezme výkon štátnej správy na úseku stavebného poriadku, ktorý doposiaľ zabezpečovali stavebné úrady územných samospráv (obcí/miest a samosprávnych krajov) a územné plánovanie ponechá v originálnej kompetencii územných samospráv, nie je tak úplne presné.
V snahe zachovať stručnosť (čo sa žiaľ vzhľadom na rozsah nepodarilo) uvádzam len časť postrehov k návrhom právnych predpisov.
K návrhu zákona o výstavbe 
Problematika odstraňovania stavieb
Ust. § 54 navrhovaného zákona ustanovuje postup, ktorým sa nariaďuje odstránenie stavby na základe rozhodnutia stavebného úradu, ktorému predchádza proces ako pri návrhu stavebného zámeru, ktorý sa tvári ako správne konanie, ale správnym konaním nie je a tento návrh zákona explicitne stanovuje, že zákon o správnom konaní NIE JE subsidiárnym právnym predpisom, teda stavebný úrad sa ním riadiť v procese konania nebude. Problém je, že práva účastníka konania chránia právne normy, zadefinované v zákone o správnom konaní, ak ich špeciálny právny predpis, ktorým je zákon o výstavbe, neustanovil. A ten ich neustanovuje. Ak, tak veľmi obmedzene. Zodpovednosť za informovanie občana sa tak prenáša čiastočne občana na samotného a na obce, ktoré sú prostredníctvom informačného systému informované o každej etape konania, na rozdiel od občana. Zvyšuje sa motivácia na participáciu obyvateľov obce, keďže budú donútení pravidelne sa zaujímať o dianie v obci a sledovať minimálne 2x mesačne úradnú tabuľu kvôli zverejňovaniu oznámenia verejnou vyhláškou, čo by mali robiť aj dnes. Z tohto hľadiska oceňujem výchovnú funkciu návrhu zákona zaujímať sa o veci verejné. Čiže účastník aj obec sa o takomto procese dozvedia a je predsa povinnosťou obce chrániť záujem svojho obyvateľa a informovať ho, ak sa dozvie o takejto skutočnosti, ktorá sa ho týka. Je to však zodpovednosť, ktorej sa pochopiteľne územné samosprávy netešia, hoci by tam mohli konať cez jednoduchú aplikáciu, ktorou by adresne doručili oznam tomu, koho sa týka. Ruší sa však povinnosť a spôsob preukázania doručenia, poučenia o právach účastníka konania a to je v kvalite poskytovaných verejných služieb krokom späť.
Proces stavebného konania po novom
Proces sa mal zjednodušiť. No pochybujem. Prerokovanie návrhu stavebného zámeru (v tejto fáze sa to týka aj susedov v právnom postavení účastníkov konania), rozhodnutie o stavebnom zámere (už len obce a dotknuté právnické osoby), vypracovanie a prerokovanie projektu stavby (detto, t. z. bez susedov), rovnako aj overenie projektu stavby, vidím ako čiastočné zjednodušenie dvojstupňového procesu (územné rozhodnutie, stavebné povolenie) najmä z hľadiska odstránenia duplicity pri predkladaní vyjadrení účastníkov či orgánov, avšak so značným prenesením zodpovednosti na obce, ktoré by mali prevziať informačno-oznamovaciu povinnosť a každé konanie oznámiť obyvateľovi, ktorého sa týka, s možnosťou uplatniť si námietky “prostredníctvom” obce. Navyše absencia lehôt verejnej správy umožňuje značnú časovú svojvôľu štátneho orgánu, zatiaľ čo účastník alebo dotknutý orgán má dodržiavať striktné 14 dňové lehoty. V prípade prerokovania projektant požiada o odstránenie rozporu a zaujatie stanoviska stavebný úrad, nadriadený orgán, úrad. Na tieto úkony však zákon neustanovil žiadne lehoty a keďže sa subsidiárne Správny poriadok neaplikuje, lehoty sú nekonečné. Ak bolo cieľom zrýchliť proces konania, tak ja osobne ho v nedostatočnom stanovení lehôt pre jednotlivé úkony subjektov, ktoré do konania vstupujú, nevidím.
Návrh zákona zavádza poplatok 1,25 % z ceny diela, čo spôsobí špekulácie s predkladanými rozpočtami, resp. výkazmi výmerov a značne predraží stavbu bez záruky, že k jej zhotoveniu príde. Zvýšené budú iste poplatky projektantovi, ktorý prevezme zodpovednosť a bude simulovať činnosť správneho orgán. Doposiaľ mali kvalifikovaní zamestnanci stavebných úradov so vzdelaním technického smeru zásadné problémy viesť kvalifikovane správne konanie a nepochopil som, čo si návrh zákona sľubuje od toho, ak túto úlohu prenesie na projektanta, ktorý taktiež právne vzdelanie nemá. Ak má v konaní o stavebnom zámere projektant verejnou vyhláškou doručiť vlastníkom susedných stavieb oznámenie o prerokovaní stavebného zámeru vlastníkom susedných stavieb, nastáva obdobná situácia, ako v územnom konaní o umiestnení stavby, ku ktorému existuje pomerne známa ustálená rozhodovacia prax. Právnym umiestnením stavby na základe územného rozhodnutia do práv vlastníkov susediacich pozemkov a stavieb nezasahovalo, nakoľko právny stav sa po vydaní takéhoto rozhodnutia nezmenil a účastníkom konania bol napokon aj ten, kto účastníkom byť nemal, čo viedlo k prieťahom v konaní, spôsobovanom „dobrým“ susedom a jeho námietkami. Avšak tam, kde už dochádza priamo k realizácii stavby (projekt stavby a jeho overenie), tam je po novom vlastník susediaceho pozemku a stavby paradoxne z procesu vynechaný.Problém sa tým zjavne neodstraňuje.
Pojmy
Pojmy ako “technologicky náročná alebo konštrukčne neobvyklá stavba”, “vážny dôvod”, “ak sa zásadne nezasahuje”, “dlhotrvajúci”, sú tak neurčité a nejednoznačné, že ich vágnosť zakladá priestor pre vlastné úvahy, čo je v rozpore so zásadou právnej istoty, podľa ktorej nemusí dôjsť k naplneniu legitímnych očakávaniam občana na základe splnenia zákonom stanovených podmienok. Tie však zákon nestanovuje a opisuje ich nejednoznačne a nezrozumiteľne, pričom ako je z judikatúry známe, v takom prípade budú právne normy vykladané v prospech účastníka konania a na ťarchu tvorcu právnej normy. Príkladom je tiež veta: “Nebytovou budovou je budova, ktorá nie je bytovou budovou. Ak časť nebytovej budovy slúži na bývanie, považuje sa táto časť nebytovej budovy za bytovú budovu”…. Pojem budova v budove je definovateľný veľmi neurčito a už len z pohľadu zápisu práv v katastri nehnuteľností budú vznikať zaujímavé situácie.
Opäť tá neistota
V návrhu ust. § 36, ods. 7 uvádza, že “Pri preskúmaní rozhodnutia o stavebnom zámere vychádza úrad z právneho stavu a skutkových okolností v čase vydania rozhodnutia o stavebnom zámere. Úrad nemôže rozhodnutie zmeniť, ak sa po jeho vydaní dodatočne zmenia rozhodujúce skutkové okolnosti, z ktorých pôvodné rozhodnutie vychádza”.Avšak v ust. § 35, ods. 4 sa vnáša právna neistota znením: “V konaní o predĺženie platnosti rozhodnutia nie je potrebné nové záväzné stanovisko obce, v ktorej území sa majú uskutočniť stavebné práce; to neplatí, ak došlo k zmene územného plánu obce alebo územného plánu zóny, ktorá má rozhodujúci vplyv na zastavovacie podmienky v danom území”. T. z., že na jednej strane úrad nemôže predtým vydané rozhodnutie zmeniť, ak sa napr. zmení územný plán (keďže bolo vydané podľa vtedy platných záväzných regulatívov), ale na druhej strane sa pripúšťa v prípade zmeny územného plánu, aby obec vyhotovila nové záväzné stanovisko, ktoré môže byť odlišné od toho, ktoré vyhotovila v minulosti, hoci ust. § 35, ods. 4 explicitne hovorí, že úrad svoje rozhodnutie zmeniť nemôže, nakoľko vychádza zo skutočností, známych v čase pôvodného rozhodnutia. Navyše, čo je možné pokladať za rozhodujúci vplyv a nerozhodujúci vplyv na zastavovacie podmienky, zákon nevymedzuje, čím sa opäť otvárajú dvere svojvôli a neurčitosti.
Z minulosti sa nerieši ani forma záväzného stanoviska, ktoré si mnohé územné samosprávy interpretovali ako vyjadrenie svojho súhlasu resp. nesúhlasu, čo v praxi spôsobovalo neodôvodnené rozdiely a odlišné interpretácie v napr. územných konaniach o umiestnení stavby, dôsledkom ktorých bolo stanovenie podmienok dotknutého orgánu pre napr. umiestnenie stavby v územnom konaní, ale aj zastavenie konania z dôvodu nesúhlasu dotknutého orgánu napr. s technologickým riešením stavby, hoci stavba samotná bola v súlade s verejným záujmom (teda o. i. aj s ÚPN).V ust. § 36, ods. 3 sa uvádza, že: “Rozhodnutie o stavebnom zámere môže byť preskúmané do uplynutia lehoty na podanie správnej žaloby podľa § 34 ods. 9.” Pritom však ust. § 34, ods. 9 lehotu na podanie správnej žaloby nestanovuje, uvádza len lehotu platnosti rozhodnutia o stavebnom zámere. A ak sa aj začne s prípravnými prácami, právna norma hovorí, že lehoty neplatia…
Druhá veta v ust. § 36, ods. 3 zase automaticky stanovuje povinnosť preskúmať rozhodnutie o stavebnom zámere a lehotu, kedy musí byť začaté (najneskôr do 30 dní od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o stavebnom zámere). Ide zrejme len o syntax, ale znenie právnej normy musí byť jednoznačné.Ak sa napríklad kolaudačné konanie v zmysle ust. § 40 zastaví, nie je zrejmé, akým spôsobom si má stavebník uplatňovať svoje práva, nakoľko nedochádza k vydaniu žiadneho rozhodnutia, iba akejsi správy.Zákon vo všeobecnosti mal zrušiť dvojstupňové konanie tam, kde ho vyžadoval (územné rozhodnutie a stavebné povolenie), avšak v praxi ide len o nahradenie pojmov rozhodnutím o stavebnom zámere a overenie projektu stavby. Zjednodušenie spočíva v zúžení práv účastníkov konania a v stanovení lehôt. Na strane druhej vnáša neurčitosť pojmov, úkonov, lehôt a neodstraňuje sporné situácie, ktoré vznikať budú.
Na strane druhej, legislatívny návrh je dôsledkom neschopných orgánov obcí a miest. Je jednoznačne výsledkom pasivity územných samospráv pustiť sa do komplexných zmien, ktoré by znamenali skvalitnenie verejných služoeb občanovi, skrátenie času vybavenia žiadostí, naplnenie legitívnych očakávaní jednoznačne stanovenými podmienkami. Absencia týchto atribútov v správnom konaní spôsobovala neprípustnú administratívnu svojvôlu pri výkone štátnej správy, individuálne požiadavky zamestnancov stavebných úradov na neodôvodnené predkladanie rôznych príloh v svojvoľne stanovenej forme a rozsahu.
K návrhu zákona o územnom plánovaní
Zákon ustanovuje vznik ústredného orgánu štátnej správy s prakticky nemennou pôsobnosťou predsedu úradu na obdobie 7 rokov. Úrad zakladá prvky centralizácie a štátneho paternalizmu, najmä pôsobnosťou ust. § 6, ods. 1, písm. g), kde získava oprávnenie prevziať originálne kompetencie územnej samosprávy a nahradiť rozhodnutie obecného zastupiteľstva. S podobne významnou kompetenciou sa v návrhu zákona stretávame aj ďalej.
Zavádza sa povinnosť pre nevymedzený počet osôb poskytovať úradu v bližšie neurčenej, úradom stanovenej lehote, informácie, týkajúce sa územného plánovania. Takto postavená pôsobnosť nového úradu môže vzbudiť pochybnosti o odklone od princípov decentralizovanej verenej správy a v neposlednom rade pochybnosti o napĺňaní zásady subsidiarity. Je preto pochopiteľné, že sa medzi zástupcami obcí a miest bude vo vzťahu k charakteristike posilňovania kompetencií štátom skloňovať prívlastok etatistický.
Územnej samospráve sa ustanovili viaceré povinnosti, okrem iného poskytovať súčinnosť fyzickej alebo právnickej osobe, ktorá má záujem na zmene územného plánu. Toto by pochopiteľne neznamenalo prekážku, naopak. Je povinnosťou obce poskytovať kvalifikované verejné služby. Mnohoročná neschopnosť obcí a miest prijať zmeny a doplnky územných plánov však obrazom kvalifikovaného výkonu samosprávnym kompetencií nie je. Návrh zákona zásadným spôsobom mení postavenie územnej samosprávy, ktorá má chrániť záujem jej obyvateľov a výrazným spôsobom posilňuje individuálne záujmy, súvisiace s využitím, resp. zhodnotením územia. Takýto zásah do originálnych kompetencií nie je odôvodniteľný ani zlyhávaním územnej samosprávy v poskytovaní kvalitných verejných služieb.
Je správne, ak odborný proces tvorby územného plánu, resp. jeho zmien a doplnkov spočíva v kompetencii odborne spôsobilej osoby, ktorá je zamestnancom obce, resp. v zmluvnom vzťahu s ňou. Formálne síce takáto osoba má povinnosť chrániť záujem územnej samosprávy ako orgánu územného plánovania, v praxi to však môže vyzerať inak a návrh zákona o územnom plánovaní vytvára pre individuálny záujem viacero “poistiek”, ako sa v procese prijímania zmien a doplnkov územného plánu neodkloniť od tohto individuálneho záujmu. Územnoplánovacích dokumentom je o.i. územný plán obce/mesta. Ustanovenie právnej normy umožňuje právnickej alebo fyzickej osobe zabezpečiť zmenu územného plánu prostredníctvom odborne spôsobilej osoby. Stanovuje sa právo súkromnej osoby, zabezpečiť zmeny ÚPN samostatne alebo prostredníctvom obce s tým, že výsledok procesu sa predkladá obci už len na schválenie. Súčasne sa ustanovuje povinnosť obce zaoberať sa takýmto výsledkom. Obstaranie návrhu ÚPN, ako aj zmien a doplnkov ÚPN, sa uskutočňuje prostredníctvom odborne spôsobilej osoby a začína prípravnými prácami. Ide o formálnu a skôr informačnú časť procesu, s bližšie nedefinovanými obsahovými požiadavkami na analytiku a syntézu, ako sa v návrhu normy uvádza. Jej súčasťou je aj výber spracovateľa, ktorý prostredníctvom tretích osôb zabezpečuje vypracovanie napr. urbanistickej koncepcie a zabezpečuje ďalšie podklady, vrátane ich vyhodnotenia.
Proces pokračuje obstaraním a spracovaním územnoplánovacích podkladov. Súčasťou územnoplánovacích podkladov sú a) územnotechnické podklady a b) územná štúdia. Územná štúdia je jedným zo zásadných podkladov, ktoré určujú ďalší vývoj územia a smerovanie zmien a doplnkov. Je preto zaujímavé, že jej podrobný obsah a zameranie určuje nielen obec, chrániaca verejný záujem a najmä záujem svojich obyvateľov, ale fyzická alebo právnická osoba (ďalej len súkromná osoba), ktorá zmenu ÚPN sama iniciovala.Proces zmeny ÚPN pokračuje spracovaním zadania. Spracovanie zadania je však už expresívne povedané formálna záležitosť, nakoľko vychádza z územnej štúdie, ktorá bola spracovaná podľa požiadaviek súkromnej osoby. Zadanie sa zverejní a prerokuje s VÚC a Úradom. Aplikuje sa fikcia doručenia, t. z. informácia sa zverejňuje na “elektronickej nástenke” a pokiaľ účastník nedoručí vyjadrenie, považuje sa jeho nekonanie za súhlas s obsahom zadania. Ak však VÚC, alebo aj Úrad pripomienky majú, obec má povinnosť zadanie upraviť a predložiť na schválenie obci. Zadanie, ktoré v podstate pochádza z odbornej dielne súkromnej osoby, sa stane záväzným podkladom pre ďalší proces, ktorým je spracovanie návrhu ÚPN.Ide o ďalší vstup do originálnych kompetencií obce, ako územnej samosprávnej jednotky, ktorá je najbližšie občanom, ktorí si prostredníctvom svojich volených zástupcov sami rozhodujú o tom, ako by mala ich obec vyzerať. Ibaže budú ťahať za kratší koniec.
Vytvára sa o. i. nástroj štátu uskutočniť z jeho centrálnej úrovne zásah do priestorového a funkčného usporiadania územia samosprávy. Návrh územnoplánovacej dokumentácie sa opäť prerokuje a v prípade, že majú dotknutí účastníci pripomienky, nastáva prerokovanie, odstraňovanie rozporov bližšie neurčeným spôsobom a dohodami, resp. o rozpore rozhodne úrad. Stručne: ak pripomienky orgán územného plánovania – obec akceptuje, zapracuje ich a schváli. Ak ich neakceptuje, zverejní odôvodnenie neakceptovania.
Zákon značne neurčito stanovuje rozličné situácie. Napr. ak sa po prerokovaní a zapracovaní pripomienok návrh územnoplánovacej dokumentácie výrazne zmení, orgán územného plánovania požiada o stanovisko Úrad. Opäť. Čo mal zákonodarca na mysli pod pojmom “výrazne” a ako ho transparentne a legitímne vyjadriť, právna norma neuvádza.V každom prípade je tu kompetencia Úradu, ktorý si vyhradil do pôsobnosti návrh územnoplánovacej dokumentácie schváliť v prípade, ak ho neschváli obce.Ustanovuje sa nová povinnosť pre územnú samosprávu, a to vypracovanie správy o stave územnoplánovacej dokumentácie, ktorá je základom pre obstaranie nového ÚPN, alebo zmien a doplnkov. Periodicita je stanovená na 4-ročné obdobie. Je to v podstate alternatíva aktuálnej povinnosti preskúmavať raz za 4 roky ÚPN. Zmeny a doplnky ÚPN sú obstarávané prostredníctvom podnetu, ktorý obec zaradí do “zásobníka” podnetov a informuje autora do 30 dní o tom, že podnet na zmeny a doplnky ÚPN do 30 dní do zásabníka podnetov zaradila.
Návrh zákona rieši aj nečinnosť orgánu územného plánovania v prípade, ak v stanovenej lehote úkony k obstaraniu zmien a doplnkov ÚPN nezačne vykonávať, resp. do zásobníka podnetov podnet osoby nezaradí. Autor podnetu má možnosť obrátiť sa na Úrad a v prípade, ak podnet v rozpore so stanoviskom Úradu do zásobníka podnetov nezaradí, má to za následok porušenie postupov verejného obstarávania… (?).Pri obstarávaní zmien a doplnkov sa postupuje primerane ako v prípade obstarávania návrhu ÚPN.Zákon ustanovuje dôvody, pre ktoré je orgán územného plánovania oprávnený obstarať ÚPN alebo jeho zmeny a doplnky.
Okrem vyššie uvedeného, špeciálna pozornosť sa venuje záujmom fyzických a právnických osôb vo všeobecnosti. Tie ak majú zámer zmeniť ÚPN, je im obec povinná poskytnúť súčinnosť. Postupuje sa primerane podľa postupov obstarávania zmien a doplnkov, ako aj podľa obstarávania návrhu ÚPN.Ak by obec súčinnosť neposkytla, fyzická alebo právnická osoba si prostredníctvom odborne spôsobilej osoby a spracovateľa zabezpečí spracovanie podkladov a návrhu zmien a doplnkov ÚPN v podstate sama bez obce.Ak obec návrh neschváli, uvedie dôvody neschválenia, ktoré spracovateľ vyhodnotí. Orgán územného plánovania ich prerokuje a požiada o posúdenie a rozhodnutie nadriadený orgán s tým, že ak ide o ÚPN obce a zóny, nadriadeným orgánom je samosprávny kraj. O posúdenie sa VÚC žiada aj vtedy, ak obec návrh zmien a doplnkov ÚPN obce, ktorý zabezpečila a vypracovala súkromná osoba, odmietne prerokovať. Rozhodnutie nadriadeného orgánu obce, t. z. rozhodnutie samosprávneho kraja nahrádza súhlas schvaľujúceho orgánu obce, teda obecného zastupiteľstva. A v prípade, ak neboli porušené všeobecne záväzné právne predpisy a ÚPN obce je v súlade s vyšším stupňom ÚPN (regiónu), nadriadený orgán nemôže rozhodnúť inak, než súhlasiť s návrhom ÚPN, resp. s jeho zmena a doplnkami.
Stanovuje sa unikátny vzťah podriadenosti a nadriadenosti medzi dvomi nezávislými územnými samosprávami – miestnou a regionálnou.Súčasne je však diskutabilné, prečo by mal orgán územného plánovania v prípade neschválenia návrhu zmien a doplnkov ÚPN požiadať nadriadený orgán, ktorým je VÚC, ak Úrad “vydáva rozhodnutie o návrhu územnoplánovacej dokumentácie neschválenej orgánom územného plánovania podľa § 3 písm. b), ktoré nahrádza súhlas zastupiteľstva”…Na moment sa pozastavím pri právnej norme, ktorá sa v zákone o územnom plánovaní zavádza. Stavebná uzávera. V čase obstarávania ÚPN môže obec rozhodnúť o zákaze alebo obmedzení výstavby z dôvodu zabezpečenia budúceho využívania územia podľa pripravovanej územnoplánovacej dokumentácie. Na prvý pohľad sa táto norma javí ako efektívnym nástrojom pre obce, ako na dobu časovo náročného obstarania zmien ÚPN zafixovať status quo, dokým sa nový ÚPN neschváli. Omyl. Obec bude môcť rozhodnúť o stavebnej uzávere najskôr po zverejnení oznámenia o začatí obstarávania zadania územnoplánovacej dokumentácie, teda v čase, keď už bude schválená územná štúdia, ktorá predchádza zadaniu a ktorej podrobný obsah a zameranie určuje nielen orgán územného plánovania (teda o. i. obec, alebo Úrad), ale predovšetkým právnická alebo fyzická osoba, ktorá ma záujem na tomto území.
Vyhlášky
K zákonu o výstavbe bolo k medzirezortnému pripomienkovému konaniu predložených množstvo návrhov vykonávacích vyhlášok, avšak väčšina z nich bez finálneho dopracovania. Zaujala ma však vyhláška o všeobecných technických požiadavkách na výstavbu a požiadavky na bezbariérové užívanie stavieb. Zaujmú už základné pojmy. Z neznámeho dôvodu sa abstrahuje od poukázania na technické normy, ktoré boli v praxi precizované a vyvíjali sa spolu so skúsenosťami, požiadavkami doby a vytvára sa paralelný, nejednoznačný výklad pojmov.
Tak napríklad: „Novostavbou sa rozumie stavba novo zhotovená vo všetkých častiach vrátane pevného základu a podzemných priestorov.“ Z tejto definície sa občan jednoznačne časovú súvislosť vzniku stavby a jej pretrvávanie v „režime“ novostavby nedozvie. O. i. každá stavba, prístavba alebo nadstavba je novostavba, čo už jednoznačne definované v návrhu vyhlášky nie je.
Rovnako je nejednoznačný pojem „dočasné stavby“. Sú to stavby, ktoré plnia svoj účel na určitý čas (Čas životnosti? Čas umiestnenia?) Napr. neprenosné predajné stánky, plechové a prefabrikované garáže (ktoré sú ale prenosné), sezónne terasy (tiež prenosné a demontovateľné). Dočasnými stavbami ale nie sú napr. prenosné predajné stánky.
Podľa návrhu normy, prízemnou budovou je budova, ktorá má jedno nadzemné podlažie. Predpokladám, že ak má podzemné podlažie, už prízemnou budovou nebude. Naopak, zrozumiteľnejšie a zjednodušene (v porovnaní s STN) sa zákon vysporiadal s definíciou podzemného podlažia. Ak je viac ako ¾ podlahy po obvode min. 80 cm pod úrovňou upraveného terénu, ide o podzemné podlažie. A naopak v prípade nadzemného.
Nejednoznačným pojmom ostáva „upravený terén“, resp. neupravený terén, ktorý by status podzemného podlažia vylučoval napriek tomu, že by podlaha bola hoci aj 2 metre pod úrovňou terénu, s ktorým je konštrukčne či stavebno-technologicky stavba fyzicky spojená.Vymedzenie pojmu podkrovia je pomerne jednoznačné (ak má svetlú výšku min. 2,3 m na viac ako 50% podlahovej plochy). To dáva aj pomerne jednoznačné odpovede. Napr. ak po celom obvode bude výška stropu 2,25 m, potom o podkrovie nejde. Tzv. ustúpené podlažia tak, ako ich definuje prísl. STN, návrh zákona nerieši vôbec.
Vymedzenie pojmov „obytná“ a „pobytová“ miestnosť prinesie nejednu zaujímavú situáciu. Kým obytná plocha musí mať viac ako 8 m2 a nemusí mať priame denné osvetlenie, obytnou plochou je aj kuchyňa s min. podl. plochou 12 m2, ak má o. i. priame denné osvetlenie, dostatočnú tepelnú a akustickú ochranu stavebnými konštrukciami, priame vetranie a vykurovanie. Či má tieto vlastnosti spĺňať len kuchyňa, alebo každá obytná plocha, väčšia ako 8 m2, som sa nedozvedel. Ani to, aké sú požiadavky na dostatočnú tepelnú a akustickú ochranu a aké je to priame denné osvetlenie z hľadiska intenzity, času, štandardov a noriem, nie je známe. Zmeny nastávajú aj v definícii budov. Kým doposiaľ bol za rodinný dom považovaný dom s max. 3 bytovými jednotkami, nová definícia hovorí o max. 1 bytovej jednotke. Je to škoda, pretože sa týmto nepodporuje viacgeneračné bývanie, čo mnohokrát robí rodinu súdržnou a vzájomne si pomáhajúcou, o čom skôr či neskôr bude nevyhnutné hovoriť v súvislosti s podporou udržateľnej dôchodkovej starostlivosti. Naopak, ak mala budova viac ako 4 byty, išlo o bytový dom. Po novom bude bytovým domom budova s dvomi a viac bytovými jednotkami. Musí mať však spoločný hlavný vstup z verejnej komunikácie. Podmienka vstupu z tak úzko vymedzeného typu komunikácie vytvára zbytočnú polemiku, či sa bude jednať o bytový dom aj v prípade, ak bude mať bytový dom spoločný hlavný vstup z neverejnej účelovej komunikácie vo vlastníctve spoluvlastníkov bytov bytového domu, resp. či bude povinnosť každú takúto komunikáciu vyhlásiť za verejnú.
Táto na prvý pohľad bezvýznamná zmena spôsobí významný dopad na požiadavku zmeny územných plánov z dôvodu zmeny definície rodinných domov a bytových domov. A tam, kde by bolo vhodné podporovať viacgeneračné bývanie nadstavením rodičovských domov a vytvorením bytových jednotiek nadstavbou a/alebo prístavbou, aby sa napr. deti starali o svojich rodičov, zakladali rodiny, vytvoríme prekážku a z rodinného domu sa stane dom bytový so všetkými technickými požiadavkami na jeho prevádzku (vrátane výťahu). V prípade definície pojmov pri zmene dokončenej stavby zrejme úradoval administratívny škriatok a tak sa charakteristika prístavby (podľa návrhu normy nadstavením podlažia) omylom zamenila s nadstavbou (podľa normy pôdorysným zväčšením existujúcej stavby). Ďalšie nejednoznačnosti vytvára povinnosť mať oplotený pozemok s taxatívne vymedzených dôvodov, ako napr. ak si to vyžaduje bezpečnosť osôb, ak stavbu treba chrániť pred vstupom neoprávnenej osoby, ktoré vytvárajú veľmi nejednoznačný okruh adresátov tejto právnej normy. Rovnako nejednoznačná je podmienka, kladená na oplotenie, ktoré „nesmie narušiť charakter susedných budov a pozemkov“. Takto postavená veta je aplikovateľná na všetko a na nič súčasne.
Detto stanovenie parametrov tzv. rozptylovej plochy pri každej stavbe, ktorej parametre sú zadefinované slovami „zodpovedajúca druhu a účelu stavby“. Rozptylová plocha je definovaná už vo vyhláške č. 532/2002 Z.z., avšak ak sa tento pojem rovnako, ako ostatné preberal do nového návrhu, očakávalo by sa jeho precizovanie tak, aby odstránilo všetky neskoršie kolízne situácie v praxi, spôsobené individuálnymi úvahami a nejednoznačnosťou. Slovenský jazyk predsa obsahuje dostatok výrazových prostriedkov, aby bol zákonodarca schopný explicitne pomenovať a stanoviť podmienky.
V odôvodnení na záver sa uvádza, že novou vyhláškou sa zosúlaďuje problematika upravovaná vyhláškou s právnymi normami Európskej únie, s odkazom na smernicu Rady 89/106/EHS. Tá však bola podľa dostupných informácii zrušená Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 305/2011 z 9. marca 2011. Detto v prípade požiadaviek na výťah v bytovom dome bez ohľadu na počet podlaží. T.z. jedným zo základných druhov rodinného domu je podľa STN radový rodinný dom, alebo napr. dvojdom. Ak bude mať viac ako jednu bytovú jednotku, nepôjde o rodinný dom, ale o bytovú budovu a bude musieť mať pravdepodobne výťah. Aj kvôli dvom bytom. Návrh vyhlášky predpokladá, že výťah je základným druhom komfortu a preto by mal byť v každej novostavbe bez ohľadu na počet podlaží a mali byť vytvorené podmienky pre jeho dodatočnú realizáciu, čo je vzhľadom na vysokú individuálnu dispozíciu každého bytového domu nerealizovateľný predpoklad a v mnohých prípadoch neodôvodnený.
Záver
Je zrejmé, že navrhované zmeny budú predstavujú v každej svojej oblasti značný nárast výdavkov (zmena ÚPN, poplatky za stavebné konanie, nárast ceny projektanta, predraženie stavby o dodatočné podmienky na jej zhotovenie), súčasne však prinášajú nové rozpory, nejednoznačné situácie a pojmy, ktoré neposilňujú legitímne očakávanie osôb pri poskytovaní verejných služieb na základe nejednoznačne stanovených podmienok. Zákon č. 50/1976 Zb. a jeho neskoršie aktualizácie, vrátane vykonávacej vyhlášky, si vyžadovali zmenu. Bolo nevyhnutné precizovať ustanovenia, ktoré sa v praxi ukázali ako nevhodné, nejednoznačné, nefunkčné. Výsledkom by bolo skvalitnenie poskytovania verejných služieb, zvýšenie právnej istoty, zníženie nákladov na konanie a výstavbu, skrátenie konania a odstránenie možností jeho zneužívania napr. nepoctivými developermi alebo aj neprajnými susedmi a špekulantami, ktorí bez postihu zneužívali práva účastníkov konania a zvyšovali tak administratívnu záťaž stavebných úradov, ako aj stavebníka. Ambícia zákonov bola nepochybne skvelá a zmeny sú nevyhnutné. Obávam sa, že prijatím predkladaných zákonov sa výstavba a územné plánovanie vzniknú sporné situácia s nejednoznačným legislatívnym výkladom, s výrazným zásahom do originálnych kompetencií územných samospráv a centralizáciou územnoplánovacích procesov. V oblasti správneho práva, špecificky v oblasti stavebného zákona a územného plánovania máme k dispozícii dostatok erudovaných akademických právnych špecialistov, ktorých rukopis pri tvorbe týchto zákonov možno chýbal. V technickej oblasti máme zase tradíciu expertov pri tvorbe a aktualizácii STN, ktoré síce nemajú všeobecnú právnu záväznosť, ale ak zákon stanoví ich dodržiavanie pri konkrétnej činnosti, je vhodné túto rokmi overenú skupinu expertov a znaleckých ústavov na jednotlivé oblasti aktívne zapájať do tvorby a aktualizácie právnych predpisov. Výsledkom by bola stabilná, jednoznačná, s európskym právom zosúladená právna úprava stavebného poriadku a územného plánovania na Slovensku.
Ale ruku na srdce. Samosprávy mali dostatok rokov na to, aby predložili zákon o územnom plánovaní a stavebnom poriadku dostatočne precizovaný, ktorým by sa debyrokratizoval cely proces územného a stavebného konania, posilnili právne istoty účastníkov konania, zjednodušila agenda zahltených stavebných úradov. Jednoducho povedané, ak raz zákon stanovuje koeficienty, vzdialenosti, účastníkov, nikto nič iné stavať nemôže a ak áno, buď to zbúrame, alebo bude úradník čeliť trestnému stíhaniu za to, že to dodatočne schválil, alebo nerozhodol o odstránení a neodstránil rozpor s verejným záujmom.
Obce nevideli problémy v územnom a stavebnom konaní? Nemali potrebu ich v prospech obyvateľov doposiaľ riešiť ? Zbytočné prieťahy v konaní, priberanie osôb do konania, napriek tomu, že nemajú práva účastníka konania, nejednoznačné vyjadrenia či súhlasy dotknutého organu, rozdielne interpretované a zapracované napr. v územných konaniach v zhodných prípadoch, vlastné úvahy a požiadavky stavebných úradov, nerešpektovanie koncentračnej zásady v správnom konaní neboli dôvodom pre aktivitu zo strany volených predstaviteľov obcí ku skvalitneniu života obyvateľov a správy vecí verejných?
Nešlo len o úrad. “Dobré” susedské vzťahy plodili vyjadrenia a námietky, ktoré boli postavené na neodôvodnených tvrdeniach o strate súkromia, o nedostatočnom preslnení, hoci výpočty nepustili, tiež o nedostatočnej vzdialenosti, hoci vykonávacia vyhláška a STN nepustili tiež. Nasledovali odvolania, ktoré boli absolútne neopodstatnené, ale druhostupňový orgán sa s nimi musel vysporiadať. Opäť lehoty, opäť prieťahy. A neprávom obviňovaný stavebný úrad. Lídri ZMOS, alebo ÚMS mali dostatok času a odborných kapacít, aby pre svojich obyvateľov pripravili zmenu zákona a nedali príležitosť, aby sa tohto procesu chytil niekto iný. Nestalo sa tak.
Teraz tu máme návrh zákonov, ktoré dúfam s navrhovaným znením neprejdú. O developeroch sa hovorí ako o hrozbe, pritom je to v súčasnosti len a len vec originálnej kompetencie obce, ako precízne si územný plán nastaví. Ak developer nedodržal koeficient zastavania alebo podlažnosti, ako to, že stavba je skolaudovaná? Ako to, že sa nežiada o uvedenie do stavu v zmysle stavebného povolenia? Alebo asanácie? To nie je vecou developera, ale dôsledného preneseného výkonu štátnej správy na úseku stavebného poriadku, ktorý zrejme dôsledný nebol. Stavebný úrad mal konať. Ak nekonal, potom sa treba pýtať prečo. Ak územný plán dovoľuje postaviť heliport na sídlisku, tak sa treba opäť pýtať volených zástupcov do orgánov obcí a miest, prečo schválili takýto územný plán a najmä, verejnosť sa musí zaujímať o veci verejné v čase jeho obstarávania a nie v čase nadobudnutia jeho účinnosti. Verím, že návrh zákonov o výstavbe a územnom plánovaní sa v takejto forme neschvália. Ak už nič iné, nech je táto novela fackou pre ľudí, ktorých správa veci verejných zaujímala maximálne v krčme a dnes sa čudujú, prečo im pred domom vyrastá nové sídlisko.