Postupovali obce správne, ak prestali vykonávať svoju činnosť, odvolávajúc sa na pandemickú situáciu?
Úvaha nás vracia späť do situácie na začiatku roku 2021, kedy niektoré obce a mestá prestali poskytovať svojim občanom služby v rámci svojich originálnych kompetencií a preneseného výkonu štátnej správy.
Uznesením Vlády Slovenskej Republiky č. 77 z 05.02.2021 vláda SR opakovane z dôvodu pandemickej situácie predĺžila podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. núdzový stav, vyhlásený uznesením vlády SR č. 587 z 30. septembra 2020 na obdobie 40 dní. Obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania, pričom toto obmedzenie sa nevzťahuje na cestu na orgán verejnej moci, ani na cestu do a zo zamestnania zamestnanca, ktorý nemôže vzhľadom na povahu práce vykonávať túto prácu z domácnosti. Súčasne uložila povinnosť Úradu verejného zdravotníctva, aby stanovil všeobecne záväzným právnym predpisom opatrenia pre zamestnávateľov, zamestnancov a návštevníkov pre podmienky pohybu v interiéri a exteriéri.
Niektoré obce a mestá (ďalej len obce) sa na základe mimoriadnej pandemickej situácie, spôsobenej ochorením COVID-19, rozhodli prerušiť výkon originálnych kompetencií a prenesený výkon štátnej správy a oznámiť verejnosti, že obec vrátane všetkých oddelení a klientskeho centra ostáva pre verejnosť uzatvorená. Obec ďalej oznámila, že zamestnanci úradu majú vládou SR nariadený home office (práca vykonávaná z domácnosti) a keďže obec vedie aj správne konania, v rámci ktorých má každý účastník konania právo nahliadnuť do kompletného spisu v papierovej forme, obec oznamuje, že konať v žiadostiach a návrhoch nebude, pretože zamestnanci pracujú z domu, je zákaz vychádzania a nie je možný ani osobný kontakt s účastníkmi konania.
Obec riadená starostom v oznámení uviedla zásadné skutočnosti, ktoré odporujú zákonom a podzákonným všeobecne záväzným právnym normám hneď v niekoľkých bodoch. Obec nesmie prerušiť výkon samosprávnej pôsobnosti, ani preneseného výkonu štátnej správy, nakoľko ju k tomu neoprávňuje žiadny všeobecne záväzný právny predpis. Obec môže konať len na základe zákona a postupov, ktoré ustanovuje zákon. Osobný kontakt uznesením vlády SR zakázaný nebol a na zamestnanca, ktorý vedie správne konanie a musí sprístupniť spis sa nevzťahuje možnosť práce vykonávanej z domácnosti. Navyše, obmedzenie slobody pohybu sa nevzťahuje na cestu na orgán verenej moci, ktorým obec, vykonávajúca pôsobnosť štátnej správy na úseku stavebného poriadku nesporne je. Nemenej dôležité je, že zákon umožňuje sprístupniť spis akýmkoľvek spôsobom a zamestnanec obce, ktorý túto možnosť zúžil na papierovú formu konal nad rámec zákona a teda v rozpore s ním. Obec namiesto precizovania spôsobu poskytovania verejných služieb aj v čase mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu, kedy je potrebné verejnosti vychádzať v ústrety, rozhodla o ešte hlbšom zasiahnutí do práv verejnosti a znefunkčnila výkon obecného úradu v rozpore so zákonom. Na prvý pohľad bežne pôsobiaci úradný oznam javí známky hrubého zásahu do zásad právneho štátu, predovšetkým princípov ústavnosti, zákonnosti, právnej istoty a právneho štátu.
V rámci participatívneho prístupu je vhodné, aby v takýchto situáciách verejnosť upozornila urgentnou výzvou obce na poskytovanie verejných služieb a výkon činnosti orgánu verenej moci. Občan sa síce má právo dovolávať nápravy podaním podnetu prokurátorovi, ktorý po preskúmaní môže adresovať obci svoj protest s odôvodnením a výzvou k zosúladeniu skutkového stavu so zákonom, avšak tento proces je z časového hľadiska menej efektívny a odporúčame, aby mu predchádzal pokus o adresovanie výzvy orgánom obce s očakávaním flexibilnej sebareflexie a prijatia nápravných opatrení. Za týmto účelom je nevyhnutné argumentačnú rovinu vo výzve precizovať v snahe skrátiť čas na posúdenie podnetu a prijatie rozhodnutia bez očakávania skutočnosti, že orgán verejnej moci disponuje požadovaným rozsahom znalostí. Obec by mala preto pri prijímaní rozhodnutia, či pozastaví výkon samosprávnej pôsobnosti a preneseného výkonu štátnej správy zvážiť nasledovné skutočnosti a prijať kvalifikovaný odôvodnený záver, aký sa od modernej a efektívnej samosprávy v čase napĺňania stratégie vedomostnej spoločnosti, založenej na znalostnej ekonomike, očakáva.
V zmysle Charty základných práv Európskej únie je cieľom obce vybudovanie proklientského prístupu v prenesenom výkone štátnej správy, ako aj vybudovanie moderného úradu, využívajúce dostupné prostriedky informačných technológii, podľa ktorej majú občania právo na dobrú správu veci verejných inštitúciami, orgánmi, ako aj v zmysle Európskeho kódexu dobrej správnej praxe, podľa ktorého by mali administratíva a úradníci inštitúcii v rámci EÚ dodržiavať vo vzťahu s verejnosťou okrem iného zásadu legitímneho očakávania, ktorá uvádza že úradník má s ohľadom na predchádzajúcu činnosť dodržiavať oprávnené a rozumné očakávania verejnosti súvisiace
s jeho činnosťou.
So zreteľom na zákon č. 514/2003 Z. z., ust. § 9 sa za nesprávny úradný postup považuje aj porušenie povinnosti orgánu verejnej moci urobiť úkon alebo vydať rozhodnutie v zákonom ustanovenej lehote, nečinnosť orgánu verejnej moci pri výkone verejnej moci, zbytočné prieťahy v konaní alebo iný nezákonný zásah do práv, právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb.
Obec nezohľadnila nasledovné právne normy a v danej veci ignorovala ustálenú rozhodovaciu prax. Najvyšší súdu SR, v rozsudku sp. zn. 8 Sžp, 1/2010 vyslovil jednoznačne vo veci konania podľa čl. 2, ods. 2 Ústavy SR záver, že orgánu verejnej moci koná výlučne na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Spresnil, že v žiadnom prípade nemožno pripustiť, aby si prisvojoval kompetencie, ktoré mu nepatria a sám podával vydávaním metodických pokynov a stanovísk výklad právnych noriem. Poukázal na zásadu, že: „Slovenská republika je právny štát, ktorý je založený na princípoch právnej istoty a predvídateľnosti právnych noriem, pričom nejasné a neurčité právne normy nemožno aplikovať a vykladať na ťarchu adresáta právnej normy – účastníka správneho konania, ale vždy na ťarchu tvorcu právnej normy.“
Pre prípad sporu, či je obec orgánom verejnej moci poukazujeme na rozhodnutie Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky sp. zn. I. ÚS 191/92, podľa senátu ktorého verejnou mocou je taká moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach a povinnostiach subjektov, či už priamo alebo sprostredkovane, subjekt, o ktorého právach alebo povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení
s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohto orgánu nezávisí od vôle subjektu.
Výkon štátnej správy na úseku územného plánovania a stavebného poriadku prešiel na základe zák. č. 416/2001 Z. z. v znení neskorších predpisov do pôsobnosti obce, ktorej vyplývajú v zmysle zák. č. 50/1976 Zb. povinnosti rešpektovať práva účastníkov konaní nahliadať do spisov.
Zák. č. 71/1976 Zb. v znení neskorších predpisov, Správny poriadok, v ust. § 3, ods. 4 definuje povinnosť správneho orgánu vybaviť vec včas a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci. Správne orgány dbajú na to, aby konanie prebiehalo hospodárne a bez zbytočného zaťažovania účastníkov konania a iných osôb. Podľa ust. § 23, ods. 1 Správneho poriadku majú účastníci konania a ich zástupcovia a zúčastnené osoby majú právo dostať informáciu zo spisov aj iným spôsobom. Ten istý zákon v ust. § 23, ods. 2 ukladá správnemu orgánu kompetenciu povoliť nazrieť do spisov a urobiť si výpis, odpis, alebo môže poskytnúť informáciu zo spisov iným spôsobom, čím právna norma jednoznačne vytvára možnosť poskytnúť informácie zo spisu akýmkoľvek spôsobom a nezužuje úkon na papierovú formu.
Zákonodarca však myslel v prípade stavebného poriadku o. i. aj na núdzový stav a prechodným ustanovením § 142h zák. č. 50/1976 Zb. v aktuálnom znení umožnil predĺžiť lehoty v odôvodnených prípadoch a súčasne uložil orgánu verejnej moci konať bezodkladne a vybavovať bez zbytočného odkladu podania.
Z osobitnej časti dôvodovej správy k zákonu, ktorým sa doplnilo prechodné ustanovenie § 142h do zákona č. 50/1976 Zb. v aktuálnom znení nevyplýva, že zákonodarca sledoval prerušenie výkonu činnosti, inak by to v dôvodovej správe explicitne pomenoval, ale len obmedzenie, a aj to z objektívnych dôvodov. Uznesenie vlády, ani iný právny predpis činnosť orgánov verejnej moci nezakázal ani nepozastavil, naopak, upravil podmienky fungovania a návštevu orgánu verenej moci stanovil ako jednu z výnimiek z obmedzenia slobody pohybu, čo znamená, že objektívny dôvod na nevykonávanie činnosti nie je. Navyše nariadiť prácu z domu možno len v pri takej činnosti, ktorá sa dá z domu vykonávať.
Ak teda obec prestane pre verejnosť vykonávať originálne kompetencie a prenesený výkon štátnej správy, koná v rozpore s čl. 2, ods. 2 Ústavy SR, pričom pri interpretácii musí orgán verejnej moci vždy vychádzať z účelu zákona. Uvedené podporuje nález Ústavného súdu Slovenskej Republiky SR III.ÚS 571/2014: „V materiálnom právnom štáte sa orgánu verejnej moci neponecháva na úvahu, či uplatní kompetenciu, ktorú mu priznáva ústava alebo zákon. Uplatnenie právomoci na základe vlastnej úvahy, rozhodnutia, či má orgán verejnej moci uplatniť svoju právomoc alebo nie, je základom pre svojvôľu – selektívne uplatňovanú spravodlivosť, ktorá je popretím právnej istoty, ako základu materiálneho právneho štátu. Takýto postup znamená konanie v rozpore so správnou istotou, vyplývajúcou z textu Ústavy.“ Obec ako orgán verejnej moci sa rozhodol uzavrieť úrad protiprávne, pretože uznesenie vlády, vyhláška Úradu verejného zdravotníctva a ani iná všeobecne záväzná právna norma nepozastavila obciam výkon originálnych kompetencií, ani preneseného výkonu štátnej správy. Naopak, vyhláškou Úradu verejného zdravotníctva boli stanovené pre zamestnancov a návštevníkov hygienické pokyny pri návšteve interiérových priestorov.
Preto má obec ako zamestnávateľ, snažiaci sa chrániť zdravie svojich zamestnancov a rovnako aj verejnosti, prijať smernicu v záujme poskytovania efektívneho výkonu verejných služieb a uložiť povinnosť zamestnancovi postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, vybaviť vec včas a bez zbytočných prieťahov, predovšetkým použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci, čo v praxi znamená použitie časovo a ekonomicky najefektívnejšieho zabezpečenia úkonov v prospech účastníkov konania a iných osôb. Zamestnanec stavebného úradu sa v úkonoch a konaniach riadi ustanoveniami špeciálneho právneho predpisu – zák. č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov, rovnako subsidiárnym právnym predpisom – zákonom č. 71/1976 Zb. v znení neskorších predpisov. V zmysle vyššie citovanej ustálenej rozhodovacej praxe má zamestnávateľ interným riadiacim aktom zamestnanca zaviazať a poučiť ho, že nemôže konať formou a spôsobom, ktorý nie je ustanovený všeobecne záväzným právnym predpisom, t. z. obmedzovať práva účastníka konania, stanovovať spôsoby realizácie úkonu bez opory a odôvodnenia všeobecne záväzným právnym predpisom. Súčasne je zamestnanec stavebného úradu povinný postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, aj na návrh účastníka konania použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci, pokiaľ jeho návrh spĺňa účel zákona, neodporuje mu, pričom poučí účastníka konania, že do spisu môže okrem neho nahliadnuť i jeho zástupca. Zamestnanec je povinný poučiť účastníkov konania, ich zástupcovia a zúčastnené osoby o ich práve nazerať do spisov, robiť si z nich výpisy, odpisy a dostať kópie spisov s výnimkou zápisníc o hlasovaní alebo dostať informáciu zo spisov s výnimkou zápisníc o hlasovaní iným spôsobom.
Zamestnanec je ďalej povinný poučiť dotknuté orgány a všetkých známych účastníkov o. i. o možnosti nazrieť do spisu aj iným spôsobom, určiť lehotu, do ktorej môžu účastníci tak učiniť a uplatniť námietky a upozorní ich, že v zmysle koncentračnej zásady konania sa na neskoršie podané námietky neprihliadne, pričom preukázateľným spôsobom eviduje doručenie účastníkom konania a dotknutým orgánom. Dĺžka lehoty na uplatnenie námietok má byť primeraná, sledovať časovo a ekonomicky najefektívnejšie zabezpečenie úkonov bez zbytočných prieťahov. Zamestnanec nie je oprávnený vyžadovať súhlasné stanovisko dotknutého orgánu a účastníkov konania v prípade, ak zákon pripúšťa fikciu súhlasného stanoviska (konkludentný prejav vôle, urobený opomenutím konania).
V zmysle prechodného ustanovenia § 142h Zák. č. 50/1976 Zb. v znení NP, súvisiaceho s krízovou situáciou spôsobenou ochorením COVID-19, zamestnanec vykoná spoločné prerokovania vecí, miestne ohliadky a štátne stavebné dohľady na stavbách, nahliadanie účastníkov konania do podkladov rozhodnutí a pod. len v nevyhnutnom rozsahu, bez zbytočného odkladu, pričom sleduje subsidiárnu právnu normu, ktorá mu ukladá sledovať časovo a ekonomicky najefektívnejšie zabezpečenie úkonov bez zbytočných prieťahov, použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci v prospech účastníkov konania a iných osôb, v súlade s pokynmi v tomto článku. Neodôvodnené predlžovanie času na vykonanie úkonov a rozhodnutí bez objektívnej skutočnosti a odôvodnenia v zmysle konkrétneho právneho predpisu je porušením tohto pokynu. Úvaha, domnienka alebo predpoklad o vzniku právnej skutočnosti v budúcnosti, ktorá nevyplýva zo žiadneho právneho predpisu, ani zo spoľahlivo a overiteľne preukázaného záväzného právneho úkonu, nesmie byť považovaná za odôvodnenie predĺženia lehoty na vykonanie úkonu a rozhodnutia s odvolávaním sa na ust. §142h písm. b) zák. č 50/1976 Zb. v znení NP, keďže nemá oporu vo všeobecne záväznom právnom predpise a ide nad rámec Ústavy SR, čl. 2, ods. 2. Za odôvodnenie nemožno považovať ani citáciu právneho predpisu. Naopak, zamestnanec je povinný uviesť preukázateľné dôvody, ktoré spôsobili časovú indispozíciu, ktorú je nevyhnutné riešiť predĺžením času konania, alebo času na vydanie rozhodnutia o primeranú dĺžku, ktorej trvanie je náležite odôvodnené.
Na uvedenom prípade riešenia je možné ilustrovať antagonistický prístup obce v jednej veci a za rovnakých podmienok, a to prerušenie poskytovania verejných služieb, alebo vykonanie opatrení, usmernenie zamestnancov stanovením interného riadiaceho aktu, ktorý nastavuje požiadavky na kvalitu a formu výkonu v snahe naplniť oprávnené očakávania verejnosti.
Ministerstvo dopravy a výstavby SR publikovalo na svojej web stránke oznámenie pre stavebné úrady k vykonávaniu úkonov počas mimoriadnej situácie, výnimočného stavu alebo núdzového stavu vyhláseného v súvislosti s ochorením COVID-19: https://www.mindop.sk/ministerstvo-1/vystavba-5/statna-stavebna-sprava/dokumenty-a-materialy/oznamenia/oznamenie-pre-stavebne-urady-v-suvislosti-s-ochorenim-covid-19